中国企业全球运营的最佳法律实践系列文章：美国CFIUS（外国投资审查）

海外投资作为企业全球发展的关键环节，近年来广泛受到各国监管机构的高度关注。为保障投资安全、降低投资风险，深入了解海外投资审查规则并制定相应的风险控制政策，已成为企业全球化进程中的重要课题。

一、 美国外国投资审查范围及审查要点

美国是全球最早对外国投资实施国家安全审查的国家。1975年，美国成立了外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States, “CFIUS”），负责监测外国投资对美国国家安全的影响。2020年1月13日，CFIUS根据2018年出台的《2018年外国投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018， “FIRRMA”）发布了最终实施法规（“《最终法规》”），并于2020年2月13日正式生效。CFIUS主要审查“外国投资者”（Foreign Investor）对“美国企业”（U.S. Business）进行的“受辖交易”（Covered Transaction）是否涉及美国国家安全。

CFIUS可以行使管辖权的投资项目包括：

• 控制性投资：外国投资者进行的可能导致其获得对美国企业控制权的交易；

• TID投资：非控制性的，涉及关键技术(Critical Technology)、关键基础设施(Critical Infrastructure)和敏感个人数据(Sensitive Personal Data)行业的投资。涉及这三类的美国企业统称为“TID美国企业”（TID U.S. Business）；

• 敏感区域的不动产交易；

• 任何旨在规避CFIUS管辖的交易或安排。

《最终法规》对如何认定“TID 美国企业”（以下简称“TID”）提供了进一步细化的判定标准：

T – 关键技术：包括：

• 列入《美国防务目录》（United States Munitions List）的国防用品或国防服务；

• 《贸易控制清单》（Commerce Control List）中因国家安全(National Security, NS)、生物和化学武器扩散(Chemical and Biological Weapons Proliferation, CB)、核不扩散(Nuclear Nonproliferation, NP)、导弹技术(Missile Technology, MT)等原因受控的出口管制技术，同时也包括因区域安全(Regional Security, RS)和窃听(Surreptitious Listening, SL)受控的技术；

• 根据《援助外国原子能活动条例》(Assistance to Foreign Atomic Energy Activities regulation)特别设计或准备的核设施、部件及成分、材料、软件、技术，以及《核设备和材料进出口条例》(Export and Import of Nuclear Equipment and Material regulations) 中规定的核设施、核设备及核材料；

• 《选择制剂和毒素法规》(Select Agents and Toxins regulation)中规定的制剂与毒素；

• 《2018年出口管制改革法》中涉及的新兴和基础技术。其中中国企业关注的生物技术、人工智能技术、微处理器技术等均属于上述范畴。

I – 关键基础设施：指对美国至关重要的物理或虚拟系统或资产，其失效或破坏将对国家安全造成不利影响。

D – 敏感个人数据：包括“基因测试”及“可识别数据”。其中“基因测试”指自然人的基因测试结果，包括所有相关基因测序数据，但不包括定期提供给私人机构用于研究，由美国政府数据库衍生的数据。“可识别数据”（Identifiable Data）指用于区分或追踪个人身份的数据，例如个人财务分析数据、消费者报告分析数据、地理定位数据、邮件、信息、聊天记录等非公开电子通讯信息、以及声音、脸部、掌纹等生物识别数据。

CFIUS审查的重点是交易是否构成国家安全风险。根据CFIUS于2024年7月向国会提交的年度报告¹，CFIUS在具体审查时会考虑“受管辖交易”是否涉及以下因素：

1) 是否向美国政府机构或具有国家安全职能的机构提供产品和服务；

2) 是否提供可能暴露国家安全漏洞的产品或服务，包括交易是否增加利用特定美国企业在供应链中的地位的风险；

3) 是否涉及经营、生产或供应可能影响美国国家安全的产品或服务，例如关键基础设施公司；是否涉及能源生产（包括开采、发电、传输和分配）；是否涉及影响国家交通运输系统的公司；是否涉及提供电信系统或信息技术基础设施的公司；是否涉及可能对美国金融体系产生重大影响的公司；

4) 是否有权访问机密信息或敏感的政府或政府合同信息，包括有关员工的信息；

5) 是否参与国防、安全和相关执法部门活动，包括与武器弹药制造、航空航天、卫星和雷达系统相关的活动；

6) 是否涉及损害美国国家安全的先进技术，包括设计和生产两用设备或组件。例如，从事设计、生产或提供涉及网络安全、网络和数据安全相关商品和服务的企业；生产半导体制造设备、设计或制造集成电路的企业；以及生物技术行业企业；

7) 是否从事受美国出口管制法律管辖的技术、商品、软件或服务的研发、生产或销售；

8) 是否对敏感系统、网络或数据库具有访问权限；

9) 是否属于对国家安全有重大影响且替代供应商稀少，或该行业美国技术竞争力丧失将损害国家安全的领域；

10) 是否有助于将美国关注技术转让给第三方从而损害国家安全；

11) 是否在军事或其他敏感的美国政府设施附近拥有业务或设施；

12) 是否有权访问有关美国人的潜在敏感数据，例如健康或生物数据；

13) 是否帮助外国收集美国目标情报。

对于具体投资的外国人，还将考虑：

• 是否受外国政府控制；

• 是否来自核扩散或其他在国家安全问题上有不良记录的国家；

• 是否在单个涉及国家安全的行业或供应链中进行多次收购或投资，包括原材料、相关技术、工具和设备的研发及制造能力；

• 是否展现了损害美国国家安全的能力及意图；

• 是否与可能采取损害美国国家安全行动的第三方有重要联系；

• 是否在受制裁国家具有业务历史。

二、 美国外国投资审查对中国企业投资的影响

中国企业，包括中国企业控股或参股的投资者均为CFIUS的重点关注对象。

自《最终法规》发布以来，CFIUS审查已成为中国企业在美国市场投资布局与战略规划的重要影响因素。根据CFIUS公布的年度报告，2021至2023年度，CFIUS共审查了781份完整申报，其中341份申报最终被撤回或被禁止。尽管报告未详细披露撤回申报的具体原因，但其高比例显示CFIUS审查对投资交易影响显著。

根据CFIUS 2023年度报告：

• 向CFIUS提交的简易申报(Declaration)中，发电行业、半导体及其他电子元件制造业、航空航天产品及零部件制造业、导航/测量/电力和控制仪器制造业、软件开发、数据处理、科学研发等仍为申报重点行业；简易申报来源国主要为加拿大、日本、德国及韩国，来自中国的简易申报数量总体较少；

• 向CFIUS提交的正式申报(Notice)所涉及行业与往年一致，主要包括金融、信息和服务；制造业；采矿、公用事业和建筑；批发贸易、零售贸易和运输等四大板块。其中金融、信息和服务行业仍为申报重点。2021-2023年正式申报来源国中，中国投资者提交的正式申报数量最多，占13.5％，其次为新加坡和加拿大，分别占8.4％和8.1％，随后为日本和英国，分别占6.5％。可见CFIUS审查规则对中国投资者赴美投资影响广泛。

2025年1月，“特朗普2.0时代”开启，《美国优先投资政策》(America First Investment Policy)备忘录进一步提出CFIUS审查规则的修改方向。一方面，美国政府将加大对中国企业赴美投资的审查频率和严格程度，降低甚至拒绝接受“缓解协议”，这将增加中国企业赴美投资的难度和不确定性。需要注意的是，CFIUS审查具有回溯效力，即使是交易已完成，后续仍可能被撤销；另一方面，美国政府拟扩大CFIUS对绿地投资的管辖权，中国企业在美新建生产或研发设施可能面临更多限制。2025年4月24日，CFIUS成立50周年之际，美国财政部副部长Michael Faulkender发表讲话²，进一步阐述了《美国优先投资政策》下CFIUS审查的方向，包括吸引被动投资、加强对“对手国家”（包括中国）投资的国家安全风险评估、建立快速通道简化审查流程等。

三、 中国企业海外投资合规建议

中国企业在开展投资活动（包括对有美国业务的非美国企业的投资）时，应谨慎评估交易是否涉及CFIUS审查风险。建议企业在并购或对外投资前，从目标公司与美国的连接点（不仅包括目标公司为美国企业的情形，还包括目标公司拥有美国子公司或美国资产等情形）、业务涉及的技术、与美国政府的合作关系等角度进行尽职调查，并根据尽职调查结果合理安排交易模式和条款。如无法避免CFIUS审查风险，可考虑主动向CFIUS披露或申报，并根据交易性质选择合适的申报策略，以提高交易成功率。

1. https://home.treasury.gov/system/files/206/2023CFIUSAnnualReport.pdf

2. https://home.treasury.gov/news/press-releases/sb0101

声 明

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